Custo x benefício

22 de maio de 2011

Amir Khair - O Estado de S.Paulo

A tomada de decisões, que envolva recursos, deveria passar pela avaliação dos custos e benefícios que a decisão possa acarretar. Nas empresas, é comum ser feita a avaliação para evitar riscos desnecessários, ainda mais dentro de ambiente cada vez mais competitivo.

Na esfera pública, o mesmo raramente se dá. As análises só tratam das despesas, que nem sempre coincidem com os custos, como, por exemplo, nos casos que envolvem depreciação de ativos. A Lei de Responsabilidade Fiscal só tornou obrigatório ao setor público a apuração da relação custo-benefício para a solicitação de empréstimos (art.32), mas determinou que a contabilidade pública devesse ter sistema de custos para avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial (art.50). Os sistemas de custo ainda estão na estaca zero.

Seria louvável se as decisões que envolvam recursos públicos tivessem a preocupação de apurar, pelo menos no aspecto fiscal, os benefícios em arrecadação, que advêm da decisão de incorrer em despesas. Assim, seria possível avaliar de forma técnica o resultado da decisão. Isso pode evitar conclusões equivocadas e aquelas que envolvam interesses políticos ou ideológicos.

1. Salário Mínimo (SM). Um exemplo dessa falta de apuração se dá no caso de alteração do SM, tema polêmico envolvendo: governo, centrais sindicais, Congresso, entidades representativas de aposentados, entidades municipalistas e mídia, entre os principais. Nessa ocasião surgem estimativas do tipo: cada real de aumento no SM significa X milhões de elevação nas despesas da previdência e Y milhões nas despesas dos municípios, para aumento dos que ganham um SM. E os benefícios? Qual o valor Z decorrente da arrecadação advinda das folhas de pagamento, da elevação da produção e faturamento e do lucro das empresas, para a União, Estados e Municípios? Além do aspecto fiscal mais direto, existem vários outros benefícios econômicos e sociais de difícil quantificação, como, por exemplo, o da fixação do homem no campo, pois 99% dos aposentados e pensionistas no meio rural ganham um SM.

Considerando apenas a questão fiscal da previdência, parece que a elevação do SM trouxe mais benefícios do que custos. O SM era alterado em 1.º de maio de cada ano até 2005. A partir de 2006, recuou um mês a cada ano, até ficar em janeiro, a partir de 2009. Entre 2006 e 2010 cresceu 25,3% acima da inflação medida pelo IPCA, e o número de benefícios concedidos pelo INSS cresceu 12,9%. Era de se esperar sensível piora no déficit da previdência, mas ocorreu o contrário. Em 2006 o déficit foi de 1,78% do PIB e em 2010 caiu para 1,17% do PIB, com queda de 34,3%. A razão é que a arrecadação cresceu bem acima da despesa devido à formalização ocorrida no mercado de trabalho, que ainda tem metade de trabalhadores informais. É interessante notar que as despesas também caíram: de 6,99% para 6,93% do PIB, e as receitas cresceram de 5,21% para 5,77% do PIB.
Esse desempenho nas contas do INSS surpreendeu vários críticos - acostumados a só avaliar despesas. A inevitabilidade da reforma da previdência, prato predileto de alguns analistas, desapareceu gradualmente como vilã das contas públicas, sendo substituída agora pela regulamentação da previdência dos servidores públicos, engavetada desde 2007 no Congresso. Essa previdência em 2010 teve déficit 19,5% maior que a do INSS, que atende 25 vezes mais beneficiários, que ganham sete vezes menos.

2. Pessoal. Outro exemplo, que convém analisar, são as despesas com pessoal ativo e inativo do governo federal, que abrange os três poderes (Executivo, Congresso e Judiciário) e o Ministério Público. No último ano do governo FHC, em 2002, essas despesas alcançaram 4,81% do PIB e, em 2010, apesar de maior número de servidores, de inativos e elevações salariais, a despesa recuou para 4,53% do PIB. Mas se justificou a contratação desses novos servidores? Para que funções? Ocorreram melhorias para a população? Pouco se discutiu sobre isso, a não ser em casos claramente injustificados denunciados pela mídia.
Vale observar que há uma tendência natural de aumento do número de servidores ativos, que têm de substituir os que se aposentam, bem como para operar os novos equipamentos gerados pelos investimentos, como creches, escolas, universidades, postos de saúde, hospitais, unidades de policiamento, etc.

3. Custeio. Existem críticas genéricas à elevação das despesas de custeio do governo federal (despesa total menos investimentos e juros). Parte dessas despesas são transferências de renda, que estimulam a atividade econômica elevando o emprego e a arrecadação. Essas despesas, embora crescentes, cresceram menos que a arrecadação. Em 1999, quando se iniciou a fase de geração de superávits primários elevados por exigências do FMI, as despesas de custeio representavam 83,4% da receita líquida (receita menos transferências a Estados e Municípios) e, em 2010, baixaram para 76,7%.
Cerca de 90% das despesas de custeio se referem à área social, com transferências de recursos para a sociedade, que propiciam desenvolvimento e, consequentemente, maior arrecadação, apesar da perda de 6,9% da receita líquida pela extinção da CPMF ao final de 2007.

Olhar só um lado da moeda, a despesa, é o mesmo que tapar o sol com a peneira, pois cada despesa precisa ser avaliada se é necessária, foi feita com custo adequado e que resultados proporcionou. Num país com má distribuição de renda, as despesas com transferências governamentais para as áreas sociais visam a atender a população de renda média e baixa.
Face ao elevado déficit social nas áreas de educação, saúde, assistência social, habitação e segurança, uma redução ou contenção das despesas de custeio voltadas a essas áreas pode perpetuar o status quo existente, com reflexos negativos para toda a sociedade.
Por outro lado, o setor público investe pouco em novos equipamentos (postos de saúde, hospitais, creches, escolas, abrigos, postos de policiamento, etc), bem como em melhorias na infraestrutura e logística. Aqui, valem as mesmas questões: qual a relação custo-benefício desses investimentos? Esses equipamentos estão localizados onde ocorrem mais carências? Qual a população atendida? Está trazendo benefícios como melhoria na qualidade do ensino e no atendimento à saúde?

O que é importante frisar é que as necessidades do País são maiores do que os recursos disponibilizados - mesmo com racionalização -, e isso obriga que as despesas sejam feitas com o máximo de eficiência, eficácia e efetividade. Infelizmente, o setor público não tem gestão adequada de recursos. Poderia fazer mais com os recursos disponíveis e cortar despesas desnecessárias como a de juros, que consumiu nos últimos 16 anos (1995 a 2010) 7,38% do PIB. Com isso, transferiu, via tributos, de quem ganha menos para quem ganha mais.

Ainda é tempo de olhar as despesas públicas sob uma ótica mais abrangente do custo-benefício.
MESTRE EM FINANÇAS PÚBLICAS PELA FGV E CONSULTOR